為什么中國(guó)需要個(gè)人養(yǎng)老金制度︱公共經(jīng)濟(jì)與管理

由于我國(guó)人口老齡化形勢(shì)日益嚴(yán)峻，為了促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的多樣化養(yǎng)老保險(xiǎn)需要，國(guó)務(wù)院4月21日印發(fā)了《關(guān)于推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見(jiàn)》。該意見(jiàn)希望通過(guò)稅收優(yōu)惠等舉措促進(jìn)個(gè)人建立養(yǎng)老金賬戶(hù)，進(jìn)而對(duì)第一和第二支柱構(gòu)成有效的補(bǔ)充。該意見(jiàn)的出臺(tái)，對(duì)于我國(guó)養(yǎng)老保障體系的發(fā)展無(wú)疑具有重要的意義。

文明社會(huì)早期個(gè)人依靠家庭養(yǎng)老。對(duì)于中國(guó)人而言，養(yǎng)兒防老是最為傳統(tǒng)的觀念之一，尤其是老一輩人，也是源于養(yǎng)老的現(xiàn)實(shí)需求。在封建社會(huì)或更遠(yuǎn)古時(shí)期，勞動(dòng)的收益大多為糧食作物或是禽類(lèi)畜類(lèi)，這些東西無(wú)法長(zhǎng)期保存用于將來(lái)養(yǎng)老。與此同時(shí)市場(chǎng)不夠發(fā)達(dá)，社會(huì)缺乏有效的金融體系，年輕人也很難將當(dāng)期創(chuàng)造的剩余財(cái)富轉(zhuǎn)化為貨幣，儲(chǔ)存起來(lái)用于老年消費(fèi)。因此只能通過(guò)養(yǎng)育子女，將當(dāng)期剩余的勞動(dòng)所得轉(zhuǎn)換為人力資本，待自己老去時(shí)再由子女反哺。

但是進(jìn)入現(xiàn)代化社會(huì)后，年輕人創(chuàng)造的價(jià)值直接用流通性非常強(qiáng)的貨幣來(lái)度量，以銀行為代表的金融體系也較為完善，年輕人可以將自己創(chuàng)造的剩余貨幣儲(chǔ)蓄在銀行用于老年時(shí)期的消費(fèi)。所以，養(yǎng)兒防老的功能逐漸弱化，子女作為養(yǎng)老投資品的屬性減弱，經(jīng)濟(jì)學(xué)家也將這視為生育率下降的重要因素。

既然個(gè)人可以依靠金融系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老，那為什么政府還需要建立公共養(yǎng)老保險(xiǎn)（養(yǎng)老保障中的第一支柱）？針對(duì)這一問(wèn)題，學(xué)界主要有這幾種解釋。

一是優(yōu)化收入分配格局。一方面，部分弱勢(shì)群體很難依靠自身儲(chǔ)蓄滿足養(yǎng)老需要，另一方面不同代際在收入水平上存在差異。借助現(xiàn)收現(xiàn)付制的公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，則能實(shí)現(xiàn)不同收入群體間、不同代際的收入再分配。

二是糾正部分人的非理性行為。生命周期理論指出，一個(gè)理性的人在做消費(fèi)決策時(shí)，會(huì)綜合考慮一生的收入水平，然后將收入相對(duì)均勻地用于各期消費(fèi)，從而達(dá)到一生效用最大化。然而，在現(xiàn)實(shí)中部分年輕人過(guò)于偏好當(dāng)前消費(fèi)，持有今朝有酒今朝醉的態(tài)度，將當(dāng)期收入全部用于消費(fèi)，未將適當(dāng)比例的收入作為儲(chǔ)蓄用于老年消費(fèi)。此時(shí)政府借助公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制儲(chǔ)蓄，可以糾正不理性行為，防止出現(xiàn)老年貧困。

三是應(yīng)對(duì)長(zhǎng)壽帶來(lái)養(yǎng)老儲(chǔ)蓄不足的問(wèn)題。假使所有的人都以預(yù)期壽命為基準(zhǔn)，為將來(lái)養(yǎng)老進(jìn)行儲(chǔ)蓄，但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展人均壽命不斷提高，這會(huì)導(dǎo)致年輕時(shí)的儲(chǔ)蓄無(wú)法滿足養(yǎng)老的需要。建立公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度則能幫助個(gè)人克服長(zhǎng)壽帶來(lái)的養(yǎng)老儲(chǔ)蓄不足的問(wèn)題。

政府已經(jīng)設(shè)立了公共養(yǎng)老保險(xiǎn)，那為何還要建立企業(yè)年金和職業(yè)年金（第二支柱），并發(fā)展個(gè)人養(yǎng)老金（第三支柱）？在我國(guó)公共養(yǎng)老保險(xiǎn)主要是由企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)構(gòu)成，其政策目標(biāo)是保障老年人的基本生活需要，因此需要借助第二支柱和第三支柱改善老年人的生活。

這里的一個(gè)問(wèn)題是，如果是為了改善生活水平，那為何不在原來(lái)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高第一支柱的待遇水平，而是大費(fèi)周章地發(fā)展二、三支柱？公共養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付，即當(dāng)期征收的保費(fèi)用于當(dāng)期已經(jīng)退休職工的養(yǎng)老金。這意味著待遇水平上漲，需要提高基金的籌資水平。公共養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金主要來(lái)源于個(gè)人繳費(fèi)、企業(yè)繳費(fèi)和政府財(cái)政補(bǔ)貼。無(wú)論是通過(guò)哪一部分增加籌資都會(huì)導(dǎo)致資源配置的扭曲，進(jìn)而造成效率損失。例如，增加政府財(cái)政補(bǔ)貼，政府就需要征收更多的稅收，稅負(fù)增加可能會(huì)使企業(yè)投資和就業(yè)水平下降；如果增加個(gè)人繳費(fèi)，則可能會(huì)導(dǎo)致低收入人群當(dāng)期可支配收入不足，使得消費(fèi)下降。

不同于公共養(yǎng)老保險(xiǎn)的強(qiáng)制性，企業(yè)年金及個(gè)人養(yǎng)老金是單位和個(gè)人自主選擇參保。在非強(qiáng)制性的背景下，單位和個(gè)人可以依據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)約束做出最優(yōu)的參保決策，這能最大程度地規(guī)避繳費(fèi)負(fù)擔(dān)所帶來(lái)的資源扭曲。與此同時(shí)，企業(yè)年金及個(gè)人養(yǎng)老金是完全積累制。在這種制度設(shè)計(jì)下，可以將養(yǎng)老資金用于長(zhǎng)期投資獲得回報(bào)，進(jìn)一步提高未來(lái)的支付水平。而且支付水平完全取決于賬戶(hù)累計(jì)繳費(fèi)及資金增值，體現(xiàn)了權(quán)責(zé)對(duì)等原則，合理界定了政府和市場(chǎng)的邊界。

因此，政府需要在綜合考慮企業(yè)負(fù)擔(dān)、職工當(dāng)期消費(fèi)及就業(yè)等因素的情況下，選擇一個(gè)適當(dāng)?shù)墓拆B(yǎng)老保險(xiǎn)支付水平，保障老年人的基本生活，與此同時(shí)發(fā)展二、三支柱進(jìn)一步提高養(yǎng)老保障水平。發(fā)展第二或第三支柱具有諸多優(yōu)點(diǎn)，而且世界上很多發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)也表明，構(gòu)建多層次養(yǎng)老保障體系是應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)的重要方式。

不過(guò)也需要意識(shí)到，個(gè)人養(yǎng)老制度的發(fā)展也會(huì)面臨著較大的挑戰(zhàn)。實(shí)際上在個(gè)人養(yǎng)老金政策推出前，財(cái)政部聯(lián)合稅務(wù)及人社等部門(mén)于2018年印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的通知》，要求從當(dāng)年5月1日起在上海市、福建省（含廈門(mén)市）和蘇州工業(yè)園區(qū)實(shí)施個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。然而，公開(kāi)資料顯示，截至2020年4月三地累計(jì)參保人數(shù)僅4.76萬(wàn)，繳費(fèi)金額為3億元。稅收優(yōu)惠幅度有限、手續(xù)較為繁雜提高了參保成本等，被認(rèn)為是影響政策效果的重要因素。

總結(jié)這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)當(dāng)前發(fā)展個(gè)人養(yǎng)老金有重要的借鑒作用。一方面，如果個(gè)人養(yǎng)老金依然是以減免個(gè)人所得稅作為主要的參保激勵(lì)措施，那么低收入者尤其是收入低于所得稅門(mén)檻的個(gè)人就無(wú)法享受到稅收優(yōu)惠，而且隨著新興業(yè)態(tài)的日益流行，很多個(gè)人無(wú)需繳納個(gè)人所得稅，政策也難對(duì)這部分群體構(gòu)成激勵(lì)。如何解決這一問(wèn)題？一種可以考慮的解決方法是，實(shí)施負(fù)所得稅制度，即對(duì)于低收入群體繳納個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)金時(shí)給予財(cái)政補(bǔ)貼。這不僅解決了參保激勵(lì)問(wèn)題，而且有助于改善收入分配，推進(jìn)共同富裕社會(huì)的建設(shè)。

另一方面，對(duì)于文化水平相對(duì)較低的居民，理解和參與第三支柱面臨較高的金融知識(shí)隔閡，因此要盡量降低參與成本和簡(jiǎn)化參與手續(xù)。例如，以現(xiàn)有的社會(huì)保障卡作為第三支柱的賬戶(hù)，并自動(dòng)開(kāi)通賬戶(hù)。在制度推廣期給予現(xiàn)金補(bǔ)貼，繳費(fèi)即可享受補(bǔ)貼。此外，當(dāng)前制度規(guī)定年繳費(fèi)上限為12000元，一個(gè)重要的考慮是擔(dān)心個(gè)人養(yǎng)老金成為高收入人群的避稅手段，進(jìn)而造成不公。但這也會(huì)影響部分高收入人群繳費(fèi)的積極性，那是否可以考慮取消繳費(fèi)上限，同時(shí)設(shè)定一個(gè)稅基減免上限，以此在制度公平和養(yǎng)老資金積累間取得平衡。

（作者系上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師）