對個(gè)人養(yǎng)老金要有準(zhǔn)確理解和理性預(yù)期

近日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于推動個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》，引起公眾的普遍關(guān)注和討論。筆者認(rèn)為，這是按照黨中央的決策部署，加快推進(jìn)多層次多支柱養(yǎng)老金體系建設(shè)的重要舉措，標(biāo)志著繼第一支柱公共養(yǎng)老金（含職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)），第二支柱企業(yè)年金和職業(yè)年金之后，以充分發(fā)揮市場力量，拓展老年期收入來源，提高老年人生活質(zhì)量，提升老年人獲得感和幸福感為目標(biāo)的第三支柱養(yǎng)老金有了基本的制度框架。

綜觀該意見，體現(xiàn)出了五個(gè)基本特點(diǎn)。其一，體現(xiàn)出了層次性和遞進(jìn)性。意見要求，在中國境內(nèi)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或者城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的勞動者，可以參加個(gè)人養(yǎng)老金制度。這就意味著只有參加了第一支柱的公共養(yǎng)老金，才可以參加個(gè)人養(yǎng)老金，個(gè)人養(yǎng)老金是對公共養(yǎng)老金制度的補(bǔ)充，而不是替代，公民既不會因?yàn)閰⒓恿藗€(gè)人養(yǎng)老金，而不再參加公共養(yǎng)老金；亦不會對公共養(yǎng)老金制度的長期可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。這種定位決定了個(gè)人養(yǎng)老金不是指向緩解老年貧困的救助措施，也不是遵循互助共濟(jì)和收入再分配原則的公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而是在個(gè)人自愿參加的基礎(chǔ)上，提升養(yǎng)老金總體水平的積極舉措。目前，有部分觀點(diǎn)認(rèn)為，第三支柱養(yǎng)老金可以彌補(bǔ)甚至替代勞動關(guān)系不明確或不穩(wěn)定的靈活就業(yè)人員的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)缺失，這種認(rèn)識是錯(cuò)誤的。還有觀點(diǎn)將個(gè)人養(yǎng)老金與美國的401K計(jì)劃做類比，也是錯(cuò)誤的，因?yàn)槊绹?01K是第二支柱，有用人單位的繳費(fèi)，而并非是第三支柱。

其二，用個(gè)人賬戶的制度模式確保了其真正發(fā)揮養(yǎng)老用途。目前，市場上的養(yǎng)老金融產(chǎn)品較多，既包括基金公司運(yùn)營的各種類型養(yǎng)老目標(biāo)基金，也包括銀行運(yùn)營的各種養(yǎng)老理財(cái)產(chǎn)品，還有2018年開始試點(diǎn)的稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和銀保監(jiān)會于2021年開始試點(diǎn)的專屬商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品等。其中，養(yǎng)老目標(biāo)基金和養(yǎng)老理財(cái)產(chǎn)品的市場規(guī)模較大，其中前者的規(guī)模在1000億左右，后者的規(guī)模在500億左右，但都存在產(chǎn)品期限較短的問題，產(chǎn)品三年、五年到期后就可以變現(xiàn)，從而無法確保其用于養(yǎng)老。養(yǎng)老金制度的本質(zhì)目標(biāo)是應(yīng)對年老后的收入下降風(fēng)險(xiǎn)，提供退休后的收入來源，因此個(gè)人賬戶的制度設(shè)計(jì)和繳費(fèi)期封閉運(yùn)行的政策規(guī)定，決定了參保者只有達(dá)到領(lǐng)取基本養(yǎng)老金年齡等條件后才可以支取，從而確保個(gè)人養(yǎng)老金用于年老后的收入來源。

其三，用稅收優(yōu)惠和市場產(chǎn)品的組合方式體現(xiàn)了政府和市場在個(gè)人養(yǎng)老金制度中的邊界與責(zé)任。一方面，意見明確指出，個(gè)人養(yǎng)老金資金賬戶可以購買各種經(jīng)監(jiān)管部門批準(zhǔn)的養(yǎng)老金融產(chǎn)品，參加人自主選擇、自負(fù)風(fēng)險(xiǎn)，從而充分說明其本質(zhì)是市場化運(yùn)行的產(chǎn)品；另一方面，國家通過制定稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)人們在當(dāng)期可支配的資金中進(jìn)行合理規(guī)劃，平衡當(dāng)期利益和長期利益，平衡不同風(fēng)險(xiǎn)的金融產(chǎn)品，體現(xiàn)了政府在個(gè)人養(yǎng)老金中的引導(dǎo)和支持功能。然而，受到我國稅制結(jié)構(gòu)和收入分配格局的影響，繳納個(gè)人所得稅的人數(shù)相對有限，目前通過抵扣、延稅以及適用較低稅率等政策的激勵(lì)性相對有限。例如，由于我國目前尚未開征資本所得稅，因此人們在市場上購買的各類金融投資產(chǎn)品獲益均不需要納稅，而個(gè)人養(yǎng)老金在領(lǐng)取階段仍需要繳稅，雖然適用的稅率會較低，但和市場投資產(chǎn)品相比，顯然不具有優(yōu)勢。

其四，用最高繳費(fèi)額的方式兼顧了保障性與控制收入分配差距。在共同富裕的背景下，有人擔(dān)心個(gè)人養(yǎng)老金成為富人俱樂部，甚至?xí)a(chǎn)生擴(kuò)大收入分配差距的逆向調(diào)節(jié)功能。對于這種擔(dān)心，意見明確現(xiàn)階段繳納上限為1.2萬元，占2021年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的25%，是2019年我國商業(yè)保險(xiǎn)密度（3036元）的約4倍，亦和此前試點(diǎn)的稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的稅收優(yōu)惠保持相對一致，在確保適用范圍的基礎(chǔ)上，不會產(chǎn)生過強(qiáng)的逆向再分配效應(yīng)。

其五，意見明確了結(jié)合實(shí)際、分步實(shí)施的策略，先在部分城市試行1年，再逐步推開，從而有利于在試行的過程中，及時(shí)了解市場和民眾的反應(yīng)，測試相關(guān)平臺的穩(wěn)定性和兼容性，進(jìn)一步完善制度設(shè)計(jì)和監(jiān)管內(nèi)容，使得該制度可以惠及更多民眾，發(fā)揮更加積極的作用。

最后補(bǔ)充三點(diǎn)個(gè)人判斷。其一，個(gè)人養(yǎng)老金作為一種政府鼓勵(lì)和支持的市場化產(chǎn)品，對于養(yǎng)老金融市場而言總體上是利好消息。尤其是對于銀行而言，由于所有參保人都需開立一個(gè)特殊銀行賬戶用于購買相關(guān)產(chǎn)品，因此商業(yè)銀行在渠道上具有先天的優(yōu)勢。

其二，個(gè)人養(yǎng)老金的最終規(guī)模和實(shí)際效果不僅取決于制度設(shè)計(jì)和政策優(yōu)惠，更取決于國民的可支配收入水平與保險(xiǎn)意識，以及其在養(yǎng)老金融產(chǎn)品市場中的吸引力和競爭力等供求雙方的多重因素，從目前金融市場產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和消費(fèi)者偏好，以及前期稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的實(shí)際效果來看，我本人對個(gè)人養(yǎng)老金的發(fā)展及其規(guī)模表示保守的樂觀態(tài)度。

其三，有觀點(diǎn)用世界銀行多支柱的分析框架來比較中國和美國的養(yǎng)老金市場，我個(gè)人認(rèn)為也是不可比的。我國的稅收結(jié)構(gòu)、保險(xiǎn)市場的成熟程度、政府責(zé)任定位以及在歷史演變過程中形成的不同支柱的分擔(dān)比例都是我國養(yǎng)老金制度改革中的客觀因素，從而必然會形成具有我國自身特色的養(yǎng)老金體系。

（作者系中國社會保障學(xué)會秘書長、中國人民大學(xué)副教授 魯全）